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Preguntas Frecuentes sobre Fondos Fiduciarios

Problemática desde el control interno

En el actual debate sobre la utilización de fondos fiduciarios por parte del estado nacional existen algunos malentendidos que es necesario aclarar. En algunas personas, se ha instalado la idea de que los fondos fiduciarios públicos constituyen la creación reciente, de un mecanismo poco transparente, donde se eluden los controles del gasto, no existe información, ni responsables, ni contabilidad, no se rinden los fondos, no se conocen los montos recaudados, ni sus beneficiarios de los subsidios, ni las obras que se ejecutan, cuando todo eso no es cierto.

1. ¿Qué es un fideicomiso?

Lo primero es precisar de qué estamos hablando cuando hablamos de fideicomisos públicos. El fideicomiso es una figura que tiene sus antecedentes en el derecho romano. Ha sido regulado en nuestra legislación por la Ley Nº 24.441 Enlace externo y consiste en una operación de transferencia de un bien a la persona a la cual se adiciona un encargo o gestión vinculados con dicho bien, siendo el aspecto más importante de la operatoria el de reconocer un patrimonio separado ad-hoc, desafectado del patrimonio del transmisor de dicho bien (fiduciante) y del receptor del mismo (fiduciario), siendo una unidad patrimonial autónoma  afectada a la finalidad perseguida en el contrato en cuestión.

Cuando el fiduciante es el estado estamos ante un fideicomiso público; por ejemplo el estado (fiduciante) transfiere la recaudación de un impuesto o tasa al Banco Nación (fiduciario) con el objeto que éste únicamente pague con los importes transferidos determinadas obras de infraestructura. El estado se desapodera de la recaudación, que se constituye en un patrimonio separado, que pasa al Banco Nación manteniéndose separado, y el Banco lo único que puede hacer con estos fondos es pagar las obras que le fueron indicadas.

El primer fideicomiso público en la Argentina se creó en 1995, aunque en otros países se utiliza desde hace mucho tiempo (por ejemplo en México se comenzaron a usar en 1926).

2. ¿Por qué se constituyen fideicomisos públicos?

En el sistema de administración financiera de nuestro país no existe la figura de presupuestos plurianuales, ésto es presupuestos que pudieren votarse por un período mayor a un año, con sanción legislativa que los torne obligatorios. Los presupuestos plurianuales que se preparan se hacen como información complementaria y no recae sobre ellos sanción legislativa alguna.

Los fondos fiduciarios sirven como una suerte de presupuesto garantizado por más de una año, para asegurar el financiamiento y estabilidad de un programa público. Estabilizan financieramente las políticas públicas al asegurar su financiamiento futuro.

Se trata de apartar fondos del Tesoro Público para que únicamente puedan utilizarse para cumplir un fin determinado. Esto puede servir para:

  • Garantizar a los acreedores qué estarán los fondos al vencimiento para pagar determinada deuda.
  • Asegurar al momento de decidir la construcción de una obra determinada, que la obra no se paralizará por falta de presupuesto en los años sucesivos.
  • Responder que en los años sucesivos se contará con los fondos el pago de subsidios para mantener determinado servicio.

La finalidad es que el Tesoro no se apropie de los fondos destinados al pago de una deuda, una obra o un subsidio y los destine para otros fines. Quizá, si se hubiera constituido oportunamente un fondo fiduciario, la Bibliteca Nacional no hubiera tardado veinte años (1971 / 1992) en construirse ni el Edificio del Plata quince (1947/1962) en inaugurarse y ya estaría funcionando Atucha II desde hace años.

3. Impugnaciones a los fondos fiduciarios

Examinado brevemente de qué se tratan los fondos fiduciarios públicos y cuál es el propósito de su creación podemos revisar las críticas que últimamente caen sobre ellos. Se dice:

  • No están bajo las disposiciones de la Ley de Administración Financiera
  • Carecen de regulación jurídica.
  • Se crean a espaldas del Poder Legislativo
  • No están alcanzados por las normas de control presupuestario
  • Su contabilidad no es transparente
  • Es un atajo para nombrar personal fuera del sistema público.
  • No se rinde cuentas de su movimiento
  • Eluden el control propio de los organismos públicos.
  • Durante el Gobierno del Presidente Kirchner se crearon la mayoría de los fondos fiduciarios públicos.

Revisemos una a una:

3.1. ¿Están incluidas dentro de la Ley de Administración Financiera?

Si hubiera quedado alguna duda sobre la inclusión de los fondos fiduciarios públicos dentro del sistema de Administración Financiera del Sector Público Nacional, el artículo 70 de la Ley Nº 25.565 Enlace externo (de Presupuesto del año 2002) los incluye expresamente en el artículo 8 de la Ley como inciso d. No obstante nunca existieron mayores dudas al respecto. La Ley de Solvencia Fiscal 25.152 Enlace externo (21 de setiembre de 1999) establece la inclusión de los flujos de fondos en el Presupuesto General de la Administración.

Por tanto, los fondos fiduciarios están incluidos expresamente en el sistema nacional de administración financiera y control.

3.2. ¿Están regulados?

En realidad en la Argentina se dio el mismo proceso evolutivo de los fondos fiduciarios en los países que tipificaron en su legislación el fideicomiso (México, Colombia, Venezuela), se hizo público un instituto nacido en el derecho privado.

Entonces a partir de la sanción de la Ley Nº 24.441 Enlace externo se comenzaron a crear fideicomisos donde el estado actúa como fiduciante, cuya utilización es creciente con el tiempo. Se trata de una evolución natural del derecho administrativo que ha sido receptado en el derecho positivo en disposiciones del Capítulo IX denominado “De los Fondos Fiduciarios” de la Ley Nº 25.565 Enlace externo ya citada (artículos 48 al 53) y el mencionado artículo 70.

 3.3. ¿Puede crear fondos fiduciarios el Poder Ejecutivo sin intervención del Congreso?

No. En su momento el artículo 48 de la Ley Nº 25.565 Enlace externo modificó el inciso a del artículo 5 de la Ley Nº 25.152 Enlace externo que actualmente dice:

“a) Toda creación de organismo descentralizado, empresa pública de cualquier naturaleza y Fondo Fiduciario integrado total o parcialmente con bienes y/o fondos del ESTADO NACIONAL requerirá el dictado de una Ley.”

3.4. ¿Están fuera del control presupuestario?

Desde el punto de vista presupuestario es el propio Congreso el que aprueba, en planilla anexa al presupuesto un detalle de los flujos financieros y uso de los fondos fiduciarios con un procedimiento que es más estricto que el utilizado para las empresas y sociedades del estado. En efecto en las empresas y sociedades del estado los presupuestos los aprueba el Ministerio de Economía y luego son meramente informados al Congreso.

El Congreso no sólo aprueba el total de los movimientos sino que establece los grandes rubros de ingresos y gastos, el resultado económico y financiero, las inversiones, el eventual endeudamiento y aplicación de los flujos financieros, lo que permite un completo seguimiento de la gestión y los resultados.

Por lo tanto el presupuesto de flujos de fondos es aprobado por el Congreso, aunque, dado que los fondos de los fideicomisos no se confunden con los del Tesoro Nacional, no se los consolidada con el presupuesto general de la administración (es decir no se suma a sus partidas de ingresos y egresos).

Esto hace que los Fondos Fiduciarios no estén sujetos al sistema de cuotas de compromiso y devengado. Mediante el sistema de cuotas la Secretaría de Hacienda restringe lo que pueden gastar los organismos de la Administración Nacional a cuota- partes (de su presupuesto anual). Tiene por objeto regular la salida de los fondos del Tesoro Nacional a las posibilidades de la recaudación de éste. Dado que los recursos de los fondos fiduciarios están desvinculados del Tesoro Nacional, lógicamente no se encuentran sujetos a sus cuotas, aunque tal circunstancia no afecta para nada al control.

Efectivamente, el que no se encuentren sujetos al sistema de cuotas, cuyo objetivo es únicamente regular el ingreso y salida de fondos del Tesoro, no significa que están exentos del cumplimiento de otras normativas propias del Sector Público tales como las que corresponden a contrataciones del estado, rendición de cuentas, control interno y externo, etc.

3.5. ¿Es transparente su contabilidad?

ás organismos del estado, sus normas de contabilidad son las propias del Sector Público, así por ejemplo el artículo 8 de la Disposición 45/06 Enlace externo de la Contaduría General de la Nación estableció que los Servicios Administrativo Financieros de la Administración Central y Organismos Descentralizados, incluidas las Instituciones de la Seguridad Social, deberán elaborar y remitir información relativa a los Fondos Fiduciarios constituidos en el ámbito de su competencia que incluya tanto los datos de los fideicomisos y copia de sus contratos y documentos complementarios, como los cuadros denominados:

  • Cuadro 10.3 – “Cuenta Ahorro – Inversión – Financiamiento – Fondos Fiduciarios del Estado Nacional”
  • Cuadro 10.3.1 – “Transferencias Corrientes y de Capital – Fondos Fiduciarios del Estado Nacional”

Además conjuntamente con dicha información deben presentar los siguientes Estados (con sus respectivas Notas y Anexos):

  • a) Balance General
  • b) Estado de Resultados
  • c) Estado de Evolución del Patrimonio Neto
  • d) Estado de Origen y Aplicación de Fondos

Como puede verse la información contable es completa y la Contaduría General de la Nación la consolida en la Cuenta de Inversión que se remite al Honorable Congreso de la Nación, siendo sometida a dictamen previo de la Auditoría General de la Nación conforme las normas constitucionales vigentes

3.6. ¿Puede nombrarse personal fuera de las normas del empleo público?

No. Específicamente se encuentra prohibido, ya que no pueden tener estructura de personal permanente ni temporario a su cargo, debiendo el personal de los mimos integrar las plantas de personal de las jurisdicciones y entidades de las cuales dependen los fondos.

3.7. ¿No rinden cuentas?

Ya se ha visto que llevan contabilidad, presentan balances a la Contaduría General de la Nación e información complementaria que se integra a la de la Cuenta de Inversión que audita la Auditoría General de la Nación previo dictamen para su consideración por el Congreso de la Nación.

Si bien se señala que sus estados contables no están auditados por un auditor independiente, vale decir que en general los estados contables de cualquiera de los organismos descentralizados del estado nacional que se remiten a la Contaduría General de la Nación no se encuentran dictaminados por auditor externo, llevan la firma de los funcionarios responsables y son auditados por la propia Auditoría General de la Nación al realizar su dictamen al Congreso sobre la Cuenta de Inversión mediante un sistema de muestreo de organismos que permite auditar la totalidad de las jurisdicciones y entidades del Sector Público Nacional en un programa plurianual.

Además de la rendición de cuentas formal y legal, pueden consultarse detalles de la operatoria (recaudación, egresos de fondos, destino, beneficiarios de los subsidios) a través de información brindada por los mismos entes.

Por ejemplo en la página de la Unidad de Coordinación de Fideicomisos de Infraestructura (www.ucofin.gov.ar Enlace externo) se encuentra información sobre el Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte y el Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica donde puede conocerse al cierre de cada mes los movimientos de ingresos y egresos, el destino de los fondos y aún los beneficiarios de los pagos.

3.8. ¿Eluden los controles?

De ninguna manera. Al integrar el sistema de Administración Financiera del Sector Público Nacional están bajo el control de los organismos de control interno y externo que pueden actuar sin limitación alguna en sus funciones. Al respecto la Sindicatura General de la Nación ha podido relevar la totalidad de los fondos fiduciarios.

Además, es necesario poner en relieve que el sistema de control interno se encuentra descentralizado. La Sindicatura General de la Nación orienta un sistema basado en las 149 Unidades de Auditoría Interna en cada uno de los ministerios y organismos del estado, que cuentan con 1332 agentes (el 87% de ellos profesionales universitarios) a las cuales orienta,  aprueba su planeamiento y supervisa. La actividad de control no se agota por tanto con los informes elaborados por el personal de la propia SIGEN sino que integra estas unidades de control.

Vale  referir asimismo, que la auditoría  de los Fondos Fiduciarios es precisamente más sencillo que con cualquiera de las otras figuras porque se trata de un movimiento que se refleja directamente en una cuenta bancaria donde queda registrado el paso de todo monto ingresado y erogado. Además, dado que es el fiduciario (en general un banco) quien realiza los pagos y debe corroborar que éstos se relacionen con el objeto especificado en la propia fiducia, existe un perfecto control por oposición de funciones que asegura el autocontrol en un régimen de responsabilidades perfectamente regulado por la norma de creación del fideicomiso y el contrato de fiducia.

Facilita igualmente el control que el volumen de transacciones está muy concentrado en pocos fondos (con revisar dos fondos se alcanza el 70% del total de los ingresos de todos los fondos fiduciarios, con tres el 83%, mientras que auditando cuatro o cinco se llega al 91% o 96% respectivamente).

3.9. ¿La mayoría de los Fondos Fiduciarios Públicos fueron creados por el Presidente Kirchner?

En realidad no. La gran mayoría de los fondos fiduciarios públicos corresponden a decisiones de las administraciones anteriores. Así si tomamos el listado de fideicomisos integrados por bienes del Estado Nacional que publica el Ministerio de Planificación Federal en su página de Internet (www.minplan.gov.ar) y los ordenamos por presidencia tenemos:

Presidencia del Dr. Menem
  • Fondo para la Promoción y Fomento de la Innovación - Ley N° 23.877 Enlace externo del 26 de octubre de 1990.
  • Convenio SECRETARIA DE HACIENDA y BANCO DE INVERSION Y COMERCIO EXTERIOR S.A. - Resolución N° 557 del 26 de abril de 1994 del ex MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS.
  • Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial - Ley N° 24.623 Enlace externo - Decreto N° 286 del 27 de febrero de 1995.
  • Fondo Fiduciario de Capital Social - Decreto N° 675 Enlace externo del 21 de julio de 1997.
  • Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional - Ley N° 24.855 Enlace externoDecreto N° 924 Enlace externo del 11 de septiembre de 1997.
  • Fideicomiso de Asistencia al Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional - Decreto N° 924 Enlace externo del 11 de septiembre de 1997.
  • Fondo FIT/AR en fideicomiso - Asistencia Técnica para la ejecución de las actividades del Proyecto de Asistencia Técnica en el campo de la propiedad industrial. Acuerdo de Cooperación Técnica entre INSTITUTO NACIONAL DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL (INPI) dependiente del MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION y la ORGANIZACION MUNDIAL DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL (OMPI) del 30 de mayo de 1998.
Presidencia del Dr. De la Rúa
  • Fondo Fiduciario de Becas con Destino a Estudiantes Universitarios - Resolución N° 313 Enlace externo del 14 de abril de 2000 del ex MINISTERIO DE EDUCACION.
  • Fondo Fiduciario para la Reconstrucción de Empresas - Decreto N° 342 Enlace externo del 18 de abril de 2000.
  • Fondo Nacional de Desarrollo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (FONAPYME) - Ley N° 25.300 Enlace externo - Decreto N° 1074 Enlace externo del 28 de agosto de 2001.
  • Fondo de Garantía para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (FOGAPYME) - Ley N° 25.300 Enlace externo - Decreto N° 1074 Enlace externo del 28 de agosto de 2001.
  • Fondo Fiduciario para el Transporte Eléctrico Federal (FFTEF) - Ley N° 25.401 Enlace externo (Artículo 74) - Resolución N° 174 Enlace externo del 30 de junio de 2000 de la SECRETARIA DE ENERGIA del ex - MINISTERIO DE OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS.
  • Fondo Fiduciario de Desarrollo de Infraestructura - Decreto N° 1299 Enlace externo del 29 de diciembre de 2000.
  • Fondo para la Recuperación de la Actividad Ovina (FRAO) - Ley N° 25.422 Enlace externo promulgada el 27 de abril de 2001
  • Fideicomiso de Tasa sobre Gasoil - Decreto N° 976 Enlace externo del 31 de julio de 2001.
  • Fideicomiso de Infraestructura Hídrica - Decreto N° 1381 Enlace externo del 1 de noviembre de 2001.
Presidencia del Dr. Duhalde
Presidencia del Dr. Kirchner
  • Fondo Fiduciario para atender Inversiones en Transporte y Distribución de gas - Decreto N° 180 Enlace externo del 13 de febrero de 2004.
  • Fondo Fiduciario para atender la contratación de transporte y adquisición de gas natural (Decreto N° 950/04 Enlace externo)
  • Presidencia de la Nación Argentina
  • Argentina del Bicentenario
  • Portal oficial del Gobierno de la República Argentina
  • Portal oficial de promoción de la República Argentina
  • Causa AMIA
  • 24 de marzo. Del horror a la esperanza.
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